„Mit Terroristen wird nicht verhandelt”

Am 18. Oktober 1977 stürmt die Grenzschutzgruppe 9 der westdeutschen Bundespolizei ein Flugzeug der Lufthansa am Rollfeld des Flughafens von Mogadischu. Die Boeing 737 ,,Landshut”, auf der Strecke Mallorca – Frankfurt, war fünf Tage zuvor im französischen Luftraum von vier palästinensischen Terroristen entführt worden – an Bord 82 Passagiere und fünf Besatzungsmitglieder. Die Täter fordern über die Dauer eines langen Irrflugs die Freilassung von elf inhaftierten Mitgliedern der Roten Armee Fraktion (RAF) sowie 15 Millionen US-Dollar. Sie wiederholen die Forderungen ihrer Komplizen – den Entführern Hanns Martin Schleyers: Der deutsche Arbeitgeberpräsident wurde erst Anfang September verschleppt und ist seitdem in Geiselhaft. Kanzler Helmut Schmidt ist unbeugsam: Der Staat dürfte sich nicht erpressen lassen. Schleyer wird noch am Tag der Befreiung der Passagiere der Boeing 737 ermordet. ¹​

Aus dieser Krisenzeit des Deutschen Herbstes entspringt die Doktrin, die seitdem um die Welt gegangen ist: Mit Terroristen wird nicht verhandelt. Ein Einzelfall würde dadurch zum Druckmittel, eine einmalige Zahlung ein Geschäftsmodell. 

,,Der Terrorismus hat auf Dauer keine Chance. Denn gegen den Terrorismus steht nicht nur der Wille der staatlichen Organe, gegen den Terrorismus steht der Wille des ganzen Volkes.“ ²​Helmut Schmidt 

Das Prinzip kann, wie im Falle Schleyers, Menschenleben kosten und erfordert internationale kollektive Bemühung. Sie fehlt. 50 Jahre später besuchen Vertreter der vielfach als Terrororganisation gelisteten afghanischen Taliban-Regierung mit österreichischen Beamten die Justizanstalt Wien-Simmering.³​ Der syrische Präsident Ahmed al-Scharaa, dessen Miliz von den Vereinten Nationen und den Vereinigten Staaten als terroristisch eingestuft wurde, wird im Weißen Haus empfangen.⁴​

Bevor man die Vorgehensweise bei einem Ereignis vorgibt, liegt es nahe, das Ereignis zu definieren. Seit der Resolution 1373 des UN-Sicherheitsrates bringt ,,Terrorismus” völkerrechtlich bindende Folgen für Staaten mit sich, mangels einer einheitlichen Definition obliegt diese Einteilung aber jeder Regierung allein.⁵​ Der UN-Ausschuss, der an einem einheitlichen Abkommen zum Thema arbeitet, kommt seit 2001 nicht zum Ergebnis.⁶​ Wissenschaftliche Definitionen bleiben allgemein: der Einsatz von Einschüchterung oder Angst zur Durchsetzung politischer Ziele (Kruglanski & Fishman, 2006).⁵​ Diese Formulierung umfasst vieles, vom Sprengstoffanschlag in der U-Bahn bis zum Guerilla-Angriff. 

China bezeichnet die uigurischen Separatisten als terroristisch,⁷​ Indien die Rebellengruppen in Kaschmir⁸​, und Chile und Argentinien die Mapuche.⁹​ Die südafrikanische Apartheidregierung brandmarkte Widerstandskämpfer Nelson Mandela als Terrorist, andere westliche Regierungen als Bedrohung: nur Jahrzehnte später wird er Präsident, geschätzter Kooperationspartner und Friedensnobelpreisträger.¹⁰​

Das Label steht den nationalen Regierungen zur freien Verfügung. Das stößt vor allem von internationalen Menschenrechtsorganisationen auf scharfe Kritik: Eine Terrorlistung einer staatlichen oder überstaatlichen Autorität ihrer Wahl erlaubt es der Öffentlichkeit, den Akteur moralisch außer Rechtsschutz zu stellen.⁵​

Wo sich ein internationaler Konsens gefunden hat, ist die Vorgehensweise. Schmidts Prinzip fand Anklang. Resolutionen des UN-Sicherheitsrats und nationale Rechtsordnungen verbieten die Zahlung von Lösegeldern und jegliche Zugeständnisse an terroristische Organisationen.¹¹​ Die Logik ist simpel: Was belohnt wird, vermehrt sich. 

Die empirische Evidenz zeigt dennoch keinen linearen Effekt: Eine Großstudie von 1435 Geiselnahmen in 125 Ländern zwischen 1978 und 2005 zeigt, dass während moderate Verhandlungsraten die Anzahl zukünftiger Terrorereignisse erhöhen, höhere Verhandlungsraten ab einem Schwellenwert von etwa 20 % das Gegenteil herbeiführen: Je mehr sich auf Verhandlungen eingelassen wurde, desto geringer war die zukünftige Terrorintensität.¹²​ Das malt ein komplexeres Bild: nicht jede Verhandlung wirkt ermutigend, nicht jede Ablehnung präventiv. 

Das an die Welt proklamierte Versprechen wird vielseits auch nicht eingehalten. Frankreich, Italien, die Schweiz und Deutschland zeigen sich eher verhandlungsbereit als etwa die Vereinigten Staaten oder Israel, und auch Schmidts ,,Großer Krisenstab” entschied sich nach der Entführung des Berliner Politikers Peter Lorenz 1975, terroristischen Forderungen nachzugeben.¹³​ Die Chance auf die Rettung von Menschenleben rückt kontraterroristische Obligationen von Entscheidungsträgern oft in den Hintergrund. 

Das Ergebnis ist ein halbherziges Verbot mit tiefgreifenden Nebenwirkungen. Wenn von manchen Regierungen doch Lösegelder fließen, steigen naturgemäß die Erwartungen. Staaten, die nicht nachgeben, verlagern Druck und Verantwortung auf familiäre Angehörige oder Private. Einige Staaten verhandeln auch insgeheim. 

Die Anwendungslücke wächst, wenn eine Terrorgruppierung im internationalen Verständnis Regierungsrang erlangt. 2020 unterschreiben die Vereinigten Staaten ein Abkommen mit den Taliban mit folgendem Inhalt: ein zahlreicher Tausch von Kriegsgefangenen, ein Abzug aller amerikanischer und NATO-Truppen, im Gegenzug eine kontrollierte al-Qaida. Die afghanische Regierung sitzt nicht am Verhandlungstisch.¹⁴​ Seit der Machtübernahme der Taliban 2021 ist sie für westliche Regierungen oft Gesprächspartner, ob für Deutschland, das erst über Katar und nun direkt die Kontaktaufnahme anstrebt,¹⁵​ oder für Österreich. 

Beides, sowohl die Bereitschaft zur Verhandlung, als auch ihre vehemente Ablehnung, hat ihren Platz in der nationalen und internationalen Politik. Das Problem des Prinzips ,,Mit Terroristen wird nicht verhandelt” liegt viel eher in seiner Unverbindlichkeit. Unterschiede zwischen Regierungspositionen wirken sich über Landesgrenzen hinweg aus. Es liegt an der Staatengemeinschaft, eine klare globale Linie zu ziehen und diese auch zu verfolgen. Entweder setzt sich die Doktrin durch, mit einer einheitlichen Definition des Begriffs ,,Terrorismus” und einem Regelwerk, oder es wird transparent unter universellen Kriterien verhandelt. Oft verantworten die Entscheidungsträger, ob ein Mensch in Geiselhaft nach Hause kommt.